La Commission européenne a publié le 16 mars 2023 sa proposition de règlement européen sur les matières premières critiques (ECRMR) dans un contexte géopolitique mondial qui a vu les tensions s’intensifier, la plupart des pays réévaluant leur dépendance à l’égard des principaux produits de base. La demande mondiale de matières premières critiques (MRC) devrait augmenter considérablement dans le contexte des transitions écologique et numérique, tandis que l’UE reste très vulnérable aux goulets d’étranglement dans de nombreuses chaînes de valeur.
L’UE est vulnérable à un certain nombre de problèmes liés au CRM tels que la forte dépendance à l’égard d’une poignée de pays « aux vues similaires » riches en ces métaux et minéraux, ou la capacité limitée d’approvisionnement, de transformation et de recyclage nationaux. La CEREMD vise à relever ces défis et à « garantir l’accès à un approvisionnement sûr et durable en MRC afin de préserver la résilience économique et l’autonomie stratégique de l’Union ».
L’utilisation durable de matériaux critiques peut faciliter l’accès à des technologies propres qui génèrent des résultats positifs pour le climat1. Pourtant, leur extraction, leur traitement et leur recyclage sont également lourds de nombreux impacts environnementaux, sociaux et sur les droits de l’homme potentiellement négatifs principalement ressentis par les communautés locales. Par conséquent, l’ECRMR doit donner la priorité aux aspects de circularité par rapport à l’extraction de nouveaux matériaux vierges, tout en assurant de manière adéquate des garanties de durabilité solides et juridiquement contraignantes tout au long des chaînes d’approvisionnement CRM.
Pourtant, dans sa forme initiale, le règlement proposé insiste sur la nécessité de s’attaquer aux goulets d’étranglement de la chaîne d’approvisionnement des MRC afin de garantir que l’UE puisse répondre à sa demande accrue prévue de matériaux vierges, avec une considération limitée sur les retombées potentielles. Cela soulève un certain nombre de préoccupations.
1. Absence d’approche équilibrée pour répondre à une demande durable dans l’UE
La CEREMD devrait viser à améliorer l’efficacité des matériaux afin de réduire l’impact environnemental global de l’UE, en renforçant les capacités nationales de circularité en fixant des exigences claires en matière de conception des produits afin d’accroître l’efficacité des matériaux, en mettant en œuvre des politiques de réparation et de réutilisation, en créant de la valeur dans les déchets et en veillant à ce que les MRC soient récupérés en toute sécurité des produits en fin de vie destinés au recyclage. Dans l’ensemble, l’UE s’efforce de porter son taux d’utilisation circulaire de matériaux (CMUR), c’est-à-dire la part de la quantité totale de matériaux utilisés dans l’économie qui est représentée par les déchets recyclés, à 23,4 % d’ici 2030. Cependant, de 2010 à 2021, le CMUR de l’UE a augmenté de moins de 1%, ce qui signifie que des efforts considérables seront nécessaires pour que l’UE atteigne son ambition. La CERMR devrait être une étape clé dans la réalisation de cette ambition, mais le projet de règlement répond principalement en introduisant des critères de référence minimaux sur les capacités d’extraction, de traitement et de recyclage pour la consommation annuelle de MRC de l’UE d’ici 2030:
- 10 % de la consommation de l’UE doit être couverte par l’extraction nationale
- 40 % couverts par la transformation nationale, y compris le contenu recyclé
- 15% couverts par le recyclage
Cette approche rappelle la révision de 2020 de la directive européenne sur les batteries, qui a introduit un nouveau contenu recyclé minimum pour les batteries de véhicules électriques, ainsi que des objectifs de récupération de matériaux pour leurs contenus CRM tels que le lithium. Comme cette directive, la CERM fait preuve d’un manque d’ambition circulaire, sans aucune action concrète spécifiée pour atteindre ces objectifs. Outre des produits spécifiques tels que les aimants permanents, le règlement proposé envisage un rôle clé pour les États membres de l’UE en termes de potentiel de circularité. Les États membres sont chargés d’adopter et de mettre en œuvre des programmes nationaux sur des questions telles que la collecte des déchets à fort potentiel de valorisation des MRC, la réutilisation des produits et composants pertinents contenant des MRC, ou l’utilisation de MRC secondaires dans les processus de fabrication dans les 3 ans suivant l’entrée en vigueur du règlement. La position du Conseil de l’UE sur ce point particulier sera cruciale dans le processus d’élaboration législative.
La diversité de l’origine, des capacités de recyclage et de l’utilisation des MRC soulève également le défi de déterminer un objectif de pourcentage agrégé adéquat. Ce calcul cachera nécessairement de grandes divergences entre les différents matériaux et leurs risques potentiels associés. Par conséquent, une question clé est de savoir si ce calcul tiendra compte des différenciations fondées sur les critères énumérés ci-dessus pour créer une moyenne pondérée.
2. Préoccupations concernant le traitement accéléré des projets stratégiques
Afin d’atteindre les objectifs susmentionnés, l’approche de l’UE se concentre sur les « projets stratégiques » (SP) pour l’extraction, le traitement ou le recyclage des MRC dans l’UE et au-delà. La notion de SP est sans doute l’aspect le plus controversé du règlement proposé, car il stipule que « compte tenu de leur importance pour assurer la sécurité de l’approvisionnement en matières premières stratégiques, les projets stratégiques devraient être considérés comme étant dans l’intérêt public ». Ce statut d’intérêt public s’accompagne d’un certain nombre de facilités visant à rationaliser les autorisations, le traitement et le financement, ce qui risque de compromettre des évaluations solides des incidences environnementales ou sociales. L’ECRMR permet également de rationaliser l’octroi de permis pour d’autres projets de la chaîne de valeur des MRC, même au-delà des SP, couvrant ainsi potentiellement des projets ayant un impact plus important sur l’environnement.
Le règlement va même jusqu’à permettre aux autorités compétentes chargées de délivrer les autorisations de « neutraliser » les incidences négatives identifiées sur l’environnement pour des raisons d’intérêt public, pour autant que les conditions énoncées dans les directives-cadres sur l’eau et « Habitats » (qui remontent respectivement à 2000 et 1992) sont remplies. Fondamentalement, le règlement ne définit pas ce qui constitue un « intérêt public », laissant son interprétation à la diversité des autorités de délivrance des permis au sein de l’Union (y compris dans les États membres ou les régions où les intérêts miniers prévalent). La proposition de règlement mentionne que « l’Union ne devrait pas négliger l’empreinte environnementale de ses MRC », mais le texte offre des engagements juridiquement contraignants limités que les SP doivent respecter, à l’exception des principes de l’UE pour les matières premières durables ou de certaines législations de l’UE en matière d’autorisation environnementale mentionnées ci-dessus.
Alors que les États membres ont la possibilité de refuser l’approbation d’un projet stratégique, l’absence de voix donnée aux autorités ou communautés locales, qui sont les populations les plus directement touchées, est extrêmement préoccupante. En outre, la clause d’examen proposée qui devrait permettre de réexaminer le statut de projet stratégique à la lumière de graves impacts environnementaux, sociaux ou sur les droits de l’homme reste extrêmement vague, ce qui brouille son efficacité. En termes de recours, les autorités nationales compétentes sont chargées de veiller à ce que les demandeurs et les promoteurs de projets aient accès à des procédures de règlement des litiges « simples » et « urgentes ». Tous ces éléments indiquent la prédominance de l’intérêt stratégique sur les considérations environnementales, sociales ou de droits de l’homme dans l’UE.
3. Diversification de l’offre des partenaires commerciaux
Le commerce et la politique commerciale continueront de jouer un rôle clé dans l’approvisionnement en MRC, car l’UE n’atteindra probablement pas l’autosuffisance et reste dépendante d’une poignée de pays disposant d’une part importante de ces matériaux. Le projet de règlement vise à remédier à ces goulets d’étranglement en soutenant l’objectif stratégique de l’UE visant à accroître sa résilience en diversifiant ses sources de MRC primaires et secondaires, en particulier celles de pays partageant les mêmes idées. Le règlement stipule en particulier que l’UE ne peut pas dépendre d’un seul pays pour plus de 65 % des importations d’un MRC spécifique, afin d’atténuer les risques liés à la chaîne d’approvisionnement. Cela est particulièrement important si l’on considère les pays qui obtiennent de faibles résultats sur l’indice de gouvernance de l’UE, tels que la République démocratique du Congo, dont l’UE dépend pour 86 % de son cobalt au stade minier, ou la Chine, dont l’UE dépend presque exclusivement pour l’extraction et le traitement des terres rares et du bismuth. L’UE s’engage dans des accords commerciaux et des partenariats stratégiques en cours (Canada) et nouveaux (Chili, Mexique, Australie, Namibie, Kazakhstan) dans le but d’accroître la résilience de l’offre des MRC primaires et secondaires et de réduire son exposition aux risques géopolitiques.
Le texte introduit également la nouvelle notion selon laquelle les projets stratégiques peuvent être basés à l’étranger s’ils sont jugés « commercialement sûrs » et contribuent aux critères de circularité. L’objectif est de maximiser le niveau d’approvisionnement de l’UE en matériaux stratégiques. Pourtant, encore une fois, aucune mention n’est faite de l’impact sur la durabilité d’un projet stratégique dans le pays d’origine. Les initiatives et les cadres commerciaux de l’UE axés sur les pays les moins avancés, par exemple (système de préférences généralisées avec la République démocratique du Congo, régime d’aide au commerce, etc.) sont essentiels à cet égard, car ils comportent de lourds risques sociaux et environnementaux.
L’ampleur des impacts environnementaux négatifs résultant de la course à l’approvisionnement en MRC dépendra en fin de compte de la façon dont ils sont extraits, du caractère inclusif du processus et de l’efficacité de sa mise à l’échelle.
Conclusion
La proposition de règlement de la Commission européenne souligne en outre l’importance de garantir des objectifs ambitieux au cours du processus législatif de la CEMDR, puisque le texte final sera juridiquement contraignant dans son intégralité dans toute l’UE (contrairement à une directive qui aurait fixé un objectif global tout en laissant aux pays de l’UE une certaine liberté de suivre leurs propres voies nationales).
La proposition actuelle de règlement semble se concentrer principalement sur la sécurisation de l’approvisionnement en matières vierges ou premières pour répondre à l’augmentation prévue de la demande de l’UE, soit par le biais de projets stratégiques, soit par des routes commerciales diversifiées. Il y a peu ou pas de considération pour les objectifs de réduction absolue de la consommation de ressources, ou pour les impacts environnementaux de l’augmentation des capacités nationales de l’UE (notamment pour l’extraction). Dans un avenir compatible avec Paris, guidé par les objectifs de développement durable, les objectifs du règlement devraient être principalement fondés sur les principes de circularité, tels que la conception circulaire et l’utilisation efficace des ressources, ou les processus de réutilisation, de refabrication et de recyclage. Un objectif de réduction de l’utilisation des matériaux, et donc de la demande, augmenterait également intrinsèquement la résilience de l’UE, tout en diminuant son empreinte matérielle.
Nous encourageons donc le Conseil et le Parlement de l’UE à œuvrer à l’élaboration d’un ambitieux « règlement sur les matériaux critiques », couvrant l’ensemble des chaînes de valeur du CRM et éloignant l’UE de l’extraction et de l’utilisation de ressources vierges.
AUTEURS : Antoine Oger, Emma Watkins - IEEP - Institute for European Environmental Policy
Publié le 23/03/2023 15:57
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