Principe du pollueur-payeur : un système d’échange de quotas d’émission pour l’agriculture.

Environ 13,2 % des émissions totales de gaz à effet de serre de l’UE peuvent être directement attribuées à l’activité agricole, les estimations grimpant encore plus lorsque les émissions provenant de la consommation d’énergie à la ferme sont incluses (AEE 2023). Il est donc nécessaire de réduire significativement les émissions agricoles afin d’atteindre la neutralité climatique en 2050. L’application du principe du pollueur-payeur à ce secteur offre une approche politique précieuse pour conduire la transition vers un système agroalimentaire durable.

Selon le rapport sur les progrès climatiques 2023, les émissions agricoles de l’UE devraient diminuer de 1 % dans le cadre des mesures existantes et de 5 % avec des mesures supplémentaires. Les absorptions nettes de carbone, quant à elles, devraient être inférieures à l’objectif du Règlement sur les terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie (UTCATF) de -310 millions de tonnes d’absorptions d’ici 2030. Pour tenir l’engagement de l’UE d’atteindre la neutralité climatique en 2050, des réductions d’émissions ambitieuses sont nécessaires dans le secteur agricole. Ces tendances inquiétantes soulignent la nécessité d’explorer de nouveaux instruments politiques qui vont au-delà du cadre climatique actuel de l’UE afin de garantir l’efficacité et l’efficience de l’atténuation du changement climatique dans l’agriculture.

Le principe du pollueur-payeur est un outil couramment appliqué pour résoudre le problème des externalités négatives. Étant donné que les coûts environnementaux et sociaux des émissions de GES agricoles ne sont pas intégrés dans la chaîne de valeur agricole, l’application du principe du pollueur-payeur peut contribuer à réduire l’écart entre les prix du marché et les coûts réels des produits alimentaires. Cela peut permettre une répartition plus équitable des coûts entre les acteurs du marché, les générations futures et les écosystèmes.

Il existe divers instruments de politique classés dans la catégorie des politiques du pollueur-payeur. Il s’agit, par exemple, d’un système d’échange de quotas d’émission (SEQE), d’une taxe sur le carbone ou de réductions des subventions pour les activités polluantes. Un système d’échange de droits d’émission est une application fondée sur le marché du principe du pollueur-payeur. Un système d’échange de quotas d’émission fixe un plafond d’émissions sur la quantité totale de GES qui peut être émise par les opérateurs inclus dans le système. Les participants sont alors tenus de remettre un certain nombre de quotas d’émission, en fonction de leurs émissions totales de GES. L’objectif de cet instrument politique est d’inciter les participants à investir dans des technologies innovantes qui réduisent leurs émissions, ce qui leur permet de vendre les quotas restants à d’autres opérateurs.

La conception d’un système d’échange de quotas d’émission en fonction du marché présente certains avantages clés. Un système d’échange de quotas d’émission peut promouvoir l’adoption de technologies à faibles émissions par le biais de signaux de prix, tandis que le commerce offre la flexibilité nécessaire pour réaliser des réductions d’émissions là où elles se produisent aux coûts de réduction les plus bas. Elle génère également des revenus qui peuvent être utilisés pour financer des politiques complémentaires favorisant un changement de pratiques. Cela fait d’un système d’échange de quotas d’émission un instrument politique convaincant à évaluer dans le contexte du système agroalimentaire de l’UE.

Dans ce contexte, l’IEEP, Trinomics, l’Ecologic Institute, Carbon Counts et l’Umweltbundesamt ont mené une étude pour examiner les options potentielles du SEQE pour l’agriculture. L’étude présente cinq options de SEQE pour appliquer le principe du pollueur-payeur aux émissions de GES agricoles. Il s’agit des éléments suivants :

• Un système d’échange de quotas d’émission à la ferme pour toutes les émissions de gaz à effet de serre : cette option inclut toutes les émissions de gaz à effet de serre provenant de l’agriculture dans son champ d’application, y compris les émissions nettes de l’UTCATF provenant des terres cultivées et des prairies. Le point d’obligation serait tous les types d’exploitations (arables, d’élevage et mixtes).
• Un système d’échange de quotas d’émission à la ferme pour les émissions du bétail uniquement : cette option se concentre sur certaines émissions associées à la production animale, en particulier celles provenant de la fermentation entérique et de la gestion du fumier. Le point d’obligation serait l’élevage et les exploitations mixtes.
• Un système d’échange de quotas d’émission à la ferme pour les tourbières uniquement : cette option s’applique aux émissions provenant des tourbières asséchées utilisées pour la production agricole. Le point d’obligation serait l’exploitation agricole sur ces terres.
• Un système d’échange de quotas d’émission en amont : cette option se concentre sur les émissions liées à la fermentation entérique (production et importations d’aliments pour animaux), les émissions de protoxyde d’azote des sols (utilisation d’engrais) et l’application d’urée (utilisation d’engrais). L’obligation incomberait aux producteurs et aux importateurs d’engrais et d’aliments pour animaux.
• Un système d’échange de quotas d’émission en aval : cette option se concentre sur les émissions provenant de la fermentation entérique et de la gestion du fumier. Le point d’obligation serait pour les transformateurs de viande et de produits laitiers.

Il est important de tenir compte du fait que ces options politiques s’accompagnent de défis majeurs qui doivent être relevés. Il y a plus de 9 millions d’agriculteurs actifs dans l’UE et il existe des incertitudes associées à la mesure des émissions de GES agricoles. Si les points d’obligation devaient être imposés à un grand nombre d’agriculteurs, cela entraînerait une charge administrative élevée ainsi que des coûts importants pour le suivi, la déclaration et la vérification (MRV). Néanmoins, dans toutes les options politiques examinées, les agriculteurs devraient être impliqués, au moins dans une certaine mesure, pour parvenir à une réduction des émissions à la ferme. Par conséquent, le système MRV doit trouver un équilibre entre la rentabilité et l’intégrité environnementale. De plus, le risque de fuite de carbone mérite d’être pris en considération. L’étude explore des approches potentielles pour atténuer les fuites de carbone, telles qu’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, l’allocation gratuite de quotas d’émission ou la renégociation d’accords commerciaux. Cependant, étant donné que le secteur agroalimentaire présente des défis uniques, la question des fuites de carbone mérite d’être approfondie dans le cadre de recherches ultérieures.

Dans l’ensemble, un système d’échange de quotas d’émission pour l’agriculture peut s’appuyer sur le cadre politique existant de l’UE et inciter les agriculteurs à mettre en œuvre des pratiques agricoles qui réduisent les émissions. Si un système d’échange de quotas d’émission pour l’agriculture a été choisi comme instrument souhaité, les forces et les faiblesses de la conception d’une politique spécifique doivent être soigneusement pesées. Un système d’échange de quotas d’émission entièrement axé sur les GES a la plus grande portée pour encourager la réduction des émissions, mais implique une plus grande complexité administrative et des coûts plus élevés. Une option en amont ou en aval offre la possibilité de faciliter une approche de l’ensemble de la chaîne de valeur pour lutter contre les émissions agricoles et peut encourager les mesures d’atténuation à l’extérieur de la ferme. Cependant, leur efficacité dépendra fortement des incitations qui seront transmises aux agriculteurs pour qu’ils adoptent des pratiques respectueuses du climat. Le soutien des parties prenantes à un système d’échange de quotas d’émission varie également selon les options politiques. L’option en aval a reçu le plus de réponses positives dans le sondage auprès des intervenants de l’étude, suivie des options à la ferme et en amont avec un soutien neutre à positif. Ces aspects de conception des différentes options politiques doivent être pris en compte lors de l’élaboration d’un système d’échange de quotas d’émission pour l’agriculture.

Si l’UE envisageait d’aller de l’avant avec un système d’échange de quotas d’émission pour l’agriculture, certaines mesures devraient être prises pour mettre en place progressivement un tel instrument politique. Un changement généralisé des pratiques agricoles nécessiterait des investissements à grande échelle dans les machines, l’équipement, les régimes de gestion et la formation. Un soutien financier transitoire pourrait aider les agriculteurs à réaliser les investissements nécessaires pour se mettre en conformité. En outre, une déclaration harmonisée des GES pourrait contribuer à garantir que les agriculteurs ont accès à des informations détaillées et opportunes spécifiques au contexte sur les mesures de réduction rentables. Une plateforme d’aide à la décision (PSD) pourrait être intégrée à l’outil de production de rapports afin de fournir aux agriculteurs des informations compréhensibles et pratiques sur la performance de leurs exploitations en matière de GES et de les aider à élaborer un plan d’action pour mettre en œuvre des pratiques d’atténuation. De telles actions peuvent contribuer à intégrer le SEQE pour l’agriculture dans le cadre plus large des politiques de l’UE en matière d’atténuation du changement climatique.

Complément d'information

Fichiers à télécharger

Tarification des émissions agricoles et récompense l’action climatique dans la chaîne de valeur agroalimentaire (IEEP 2023)

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Article écrit par :

Robin van Dijk, Krystyna Springer, Julia Bognar

Sources :

- IEEP - Instite for European Environment Programme